深圳居住证启示录 东莞居住证制度利弊未明朗

 

（深圳居住证启示录 东莞居住证制度利弊未明朗）

　　在深圳盐田区试验成功后，8月1日，深圳即将全面推行居住证制度，按照工作进度，明年九成非深圳户籍人口都将享受这一制度，只要拥有居住证，在深圳工作和生活将能享受到一系列便利服务。这被诸多传媒解读为中国户籍管理制度的一次重大进步，但也有人认为，其根本还是人口管控思维的产物。

　　官方评论认为，深圳居住证等于宣判深圳暂住证制度的死亡，将提高外来人口对深圳的认同感。那么深圳推行的居住证制度，是否会向珠三角地区扩散，它对同样有着众多外来人口的东莞又有何启示意义？

　　居住证时代

　　九成非深圳户籍人谨慎欢迎

　　7月4日，骄阳似火，深圳罗湖火车站外，的哥唐风年躲在的士里等候生意。

　　尽管在中国的士起步价和运营昂贵的城市里工作，这位江西赣州籍的哥却并不那么顺心。作为1400万深圳人口的一份子，唐风年来深圳已经8年，可他还没有深圳户口，他自嘲地说:“我干嘛非得要深圳的户口，很牛吗！”

　　现在他的儿子在罗湖的一家私立中学里上初一。儿子比深圳户口的孩子每学期多支付1000多元的借读费。每当谈及孩子的特殊待遇，他总能感觉到自己并非属于“深圳”。

　　人口政策高招

　　8月1日，在深圳即将全面推行居住证制度。其中有一项优惠内容是可以使持证者子女享受深圳市的义务教育，这是一项或可惠及唐风年的政策。此外，这张由先进工艺制作的新证件，还将逐步增加社保、计生、教育、金融服务等多项政府行政管理和公共服务内容。

　　深圳市市长许宗衡在居住证制度的推广动员大会上表示，“实施居住证制度的目的就是为非深圳户籍人口提供全方位的公共服务，使流动人员凭证能够获得社会保险、子女教育、职称评定等城市公共用品的权利，有助于缩小流动人口与户籍人员之间的差距，从而激发他们积极参与城市管理与建设，促进社会和谐发展，共享改革创新的成果”。

　　事实上，居住证制度的推行，还有着不得不推行的背景。深圳1952.8平方公里的土地负载了1400万人，85%的非户籍人口给深圳造成巨大的困扰。在深圳市政府看来，他们面临很多困难，众多外来人口给治安、就业、社会保障、教育、环保和公共服务提出了新的要求。对于那些创造深圳的非深圳人，是满足、吸纳还是控制？居住证似乎成为目前最为灵光的人口对策，他或可满足深圳人口管理目前的一切需要。

　　唐风年当然知道这件事。在他看来，这个制度至少比暂住证要好一点，“暂住证每年一换，一换就是50元，这个好，可以管10年，而且很便宜，省去不少麻烦。”唐风年说。

　　非深圳户籍人口对暂住证从来就没有好印象，一般人虽然不用担忧有警察突然入户检查，但是居住了10多年的人仍然只是个“暂住”，谁也不可能痛快。前期深圳媒体的民意调查显示，90%的非深圳户籍人口谨慎欢迎进入居住证时代，但也有不少人认为，居住证只是比暂住证进步了一点点，他们仍然和拥有深圳户口的人有着鲜明的身份鸿沟。

　　义务教育负担加重

　　深圳居住证制度下有着各种承诺，这些承诺提供的各项公共服务或可能成为深圳政府意向沉重的负担。

　　按照目前深圳市教育局公布的收费标准，实施居住证之后，政府将为每个小孩每年埋单1550元左右，假设500万的非深圳户籍居民有50万小孩读书，一年政府将多付出7.75亿，这对于2007年深圳市2779亿元的财政收入而言不算多。但是目前深圳市共有小学524所，初中262所，如果把这50万的新学生分散到这786所学校里，那平均每个学校就增加600多个学生，这对深圳市中小学校将是个考验。对于“深圳居民”而言，他们也并不会很开心，因为到了高中，他们还是要多出1500元。

　　盐田样本

　　户籍改革的先锋尝试

　　非深圳户籍人口对居住证的如上认识，基本都来自盐田区。

　　2007年9月12日，华大基因研究院的杨爽从深圳市公安局副局长、市推居办副主任施志刚手中接过居住证，成为第一个拿到深圳居住证的人。在全面推行居住证制度前，深圳在盐田区试点了半年多，身处盐田就有机会经历这一试验。深圳社科院院长乐正说，当初之所以选择盐田，是因为政府需要充分预计居住证问题的复杂性。盐田是深圳最小的一个区，其人口基数和空间都是最小的，政府更容易感受试验区出现的问题。

　　也就是说，“盐田样本”即使失败，大多数深圳非户籍人口也不会有太多感受。不过现在对外公布的深圳市居住证制度基本上是在盐田样本的基础上发展出来的，政府对于“盐田样本”给予高度赞赏。深圳盐田区公安分局提供的一份材料显示，截至今年1月31日试点工作结束，盐田区共成功受理居住证张，占全区流动人口的91%，完成了试点的预定目标，而盐田也悄然发生了一些变化。

　　暂住证逐渐消失

　　7月4日中午，赵业兴在盐田海山街道办事处的附近乘凉。这位60来岁的退休老人没事喜欢收一些废品，让人疑心他是调查暂住证的。看见记者，赵业兴显得很悠闲，他像打量外星人一样看着记者:“现在谁还查暂住证啊，我们这里好多人都没有暂住证，现在基本没人查。”赵业兴觉得暂住证早就没有意义，没有居住证出来，暂住证也没有市场。现在有居住证，更没人搞什么暂住证了。居住证多容易，我就拿张身份证，只要在这呆满一星期，就能拿到证，从进门到拿证才20块钱，你说谁还稀罕暂住证。”赵业兴说，“我都不记得那证长什么样了。”

　　赵业兴在附近租了一间房子。但是他很容易就办到了一张居住证，而且还是长期居住证。“要办就办长期的啦。”盐田样本体现了一种深圳效率。在盐田区居住7天以上的非户籍人员都要办理居住登记。而办居住登记都可以直接申请办理居住证，人们可以在街道、社区和派出所办理。

　　梅沙派出所的墙上详细说明了什么样的人可以办理居住证。只要在深圳市从业，包括就业（含家政服务）、投资兴办企业或者其他经济组织的人都可以办；二是在深圳市内拥有所居住房屋的产权；三是符合深圳市有关办理人才居住证、海外人才居住证条件的人；四是在深圳市创业并具备相应的技术或者资金条件或者在深圳市从事文化艺术创作；五是在深圳市经批准的大专以上（含大专）全日制办学机构中接受学历教育；六是深圳市政府规定的其他情况。

　　企业员工由企业统一办理，非公司职员也很容易，只要其所在单位开具证明，一般人只要拿身份证、暂住证就能办居住证，有房子的除了身份证拿房产证都行。“一般来说，也就剩下那些16岁以下的才拿临时居住证。”赵业兴打趣地说。

　　盐田试点区有两种居住证，一是临时居住证，二是长期居住证。临时居住证改为长期居住证不需要工本费。深圳户籍的李大妈建议，如果记者要是长期往深圳来采访，也可以办个临时居住证，很方便。

　　高科技证件之利

　　ASM电子厂的员工王冉平中午下班，手里攥着去年年底办下来的居住证。这张形似身份证的卡片，同时还具有社会保障卡信息，这两种卡合二为一是中国独创。尽管王冉平目前还没使用这个高端产品的机会，但他对这高科技玩意很是赞叹。在盐田公安分局看来，这个居住证甚至还是一个功能强大的人口信息数据库。除了劳工登记信息，这个证件今年还会将驾驶证信息、工商局的工商注册信息、质监局的组织机构代码信息、教育局的大专院校及中、小学校学生信息和市国土资源和房地产管理局的房产信息注入其中。证件还有“激活”和“休眠”两种功能，有工作时可以激活，而失业则会触动“休眠”。

　　对于警方来说，这实在是太方便了，只要通过一种专门的查证机，查一张居住证基本上就知道持证者有没有失业，有没有孩子，有没有房产，有没有银行的不诚信记录，有没有犯过罪。一个人的生存状态立时呈现，这是以往身份证、暂住证都无法具备的。

　　破除治安之患是盐田被选为居住证试点区的另一个因素，因为居住证或可是治安利器。深圳公安局副局长施志刚称，居住证可以更为“精确”和跟踪式地打击犯罪，同时让合法居民对这个城市有更多的“安全和归属感”。

　　事实上，3年前，深圳就开始思量如何更全面地掌握在深圳的人口信息，以代替基本失去功能的暂住证系统，这直接加快了居住制度的制订。

　　在深圳民间，一般都认为深圳关外更没有安全感，而诸如盐田是出了名的安全。原深圳《晶报》一位跑公安线的记者曾叶说起盐田有点陌生。“那地方我只去过两次。因为盐田基本上不出什么案子，没什么活做，所以我连那的警察都不熟悉。”

　　那么在一个安全地带试验管控人口，打击犯罪，到底有什么收效。盐田公安分局的解释提供了对打击犯罪的新思维。自2007年9月试点后，盐田突然编设了个门（楼）牌，并安装在居民楼的门口，7786个房屋信息编码被警方录入，这与原有系统的间房屋实现数据挂接，还有10多万人的劳动用工信息被记录。曾经这些人口都是公安部门从来都不曾知道的。盐田公安分局认为，有了这些人口信息，将会全面降低犯罪的可能性，而抓捕也将变得相对容易许多。

　　拥有出租房的谭姨知道这套制度的厉害。她笑着说:“你没有居住证休想在小区里住上一个礼拜，保安会把你赶出去的。”盐田规定，凡是在盐田区居住7天以上的非户籍人员都要办理居住登记；同时规定出租屋业主或出租屋管理人、转租人不得将房屋出租、转租给未取得长期居住证的流动人员长期租住，否则予以重罚。警方或可能调查出租屋，以探明出租屋内居住证的使用情况。按照深圳市政府的说法，这是不给“犯罪分子”以立锥之地。

　　能改变的和不能改变的

　　那些没有深圳户口的人在盐田感受到了前所未有的改变，同时也发觉有些东西是不能改变的。居住证并没有让他们真正成为“深圳人”。当他们和“深圳人”处在一起时，他们仍然能感觉到鲜明的差别，教育受惠有限。

　　惠及教育有限

　　7月4日下午2点，穿着浅蓝色校服的男孩郑王平正在干货店帮父母看店。最近期末考试结束，郑王平开始全职帮助父母打点生意，尽管他还只是一个四年级的小学生。

　　7月7日星期一，他就可以拿到成绩单，放暑假。他在梅沙中学小学部读书，在这所公立学校里，如果不问身世，看不出他与别人有什么不同。郑王平8岁的时候，就被父母送到深圳读书。他从一年级开始就是一个不折不扣的借读生，比同学要多支出一笔高昂的借读费。“我要交1000多块吧，本地的小朋友才几百块。”因此，郑王平一直记着自己不是本地人。

　　在梅沙中学的宣传栏上记者看到，初中部的本地学生只需要交纳512元，而借读生则要交纳1646元。每一个进出大门的学生都可以从宣传栏上察觉自己与别人的分别。而目前深圳小学，一般的学校每生每学期普通生学杂费291元，但是借读生就多出700元。到了初中，多出900元。

　　事实上，盐田区是深圳市最早突破外来人口子女在公办学校就读的地区。早在2003年，盐田就搁置所谓申请学位问题。盐田区100%的外来人口子女在公办学校里上学已被称为奇迹。但是这些学生们却不可避免地要交纳高昂的借读费。

　　曾经，深圳市提出要在3年内逐步取消借读费。但是，取消借读费似乎并不容易。盐田区曾有41位人大代表进言让区委区政府考虑减免区内非户籍人口的借读费。但结果终究未能如人们所愿，区委区政府表示，借读费的问题绝非一个区所能解决的，全国都未曾解决这一问题，如深圳上级批准，他们就会取消借读费。

　　在深圳居住证制度全面推行时，教育服务条款却是异常模糊，只说明可享受免费的义务教育。郑王平的生活似乎并没有因为拿到居住证有太大的改变。他享受了免费的义务教育，但只是免去了学杂费，他的借读生身份并没有因此改变。郑家正在期待，当居住证制度在全深圳普及时，或许会发生一定的变化。

　　减少人才流失

　　很多在盐田的非深圳户籍人士却从居住证中读出了一种深圳式的认同感。一位不肯透露厂名的电子企业人事部经理许先生说，这个证就像美国的绿卡一样，对留在深圳工作的人有许多好处，于是公司便在企业内部进行了一系列宣传，员工们反应强烈，初登记时，拟办证的人数是2070人，后来实际办证的人数已达2493人，全厂的员工全部都办了证。

　　而在盐田一家著名的外资企业原有3890人，未办居住证的只有190人。而这190人主要是准备在过年后就不再回来的员工。盐田区公安分局提供的数据显示，居住证在盐田的另一项特殊功效:减少了企业的跳槽现象和人才流失现象。因此，盐田区所试行的居住证制度在政府的认可下，闪亮在全深圳登场。

　　低收入群体漠视

　　另一面，18岁的陈意（化名）却对居住证提不起精神。他正在茶餐厅的门口迎接轿车，他的工作就是这样，穿着粉色上衣，黑色围裙，在店门口接待宾客。刚到深圳一个多月，陈意的起步薪水是900元，现在刚刚加到950元。今年年底陈意想回四川老家，再也不来深圳了。他觉得干现在的这个活比较憋屈，他和10来个工友住在老板提供的一套三室一厅的居室里，这里不仅憋得让人难受，更重要的是，住在这里，没人知道他们是租户，也就不需要什么居住证。陈意说他从来没想过让老板帮他们搞居住证，而老板也从来没提过。

　　在盐田，办理居住证还是相对自愿的行为。“我又不去香港、澳门，没小孩，没房子，我每天就呆在这，要那居住证有什么意义，何况我马上就要走了。”陈意说。

　　陈意有种特别强烈的感觉，他不过是一个完全游离于深圳之外的人，他发现像他这样的人也不少。一位女服务生从面前经过时，陈意说，也就是前一天，这位服务生借个手机给同事打，结果被经理看到，以上班打手机为由，扣罚她半个月的工资。到了下午，女服务生感觉冤枉，不停地哭泣。又被骂成是一脸哭相，影响食客情绪，破坏公司形象。“你觉得我拿了一个居住证就能改变我的现状吗？”陈意起身，在一辆缓缓停下的宝马轿车面前，划了一个职业性的邀请姿势，而他的心里却是在思考离去。

　　东莞思考

　　居住证制度

　　利弊未明朗

　　深圳并非是第一个推行居住证制度的城市，盐田也并非第一个试点的区。2002年，上海在全国率先推出所谓“居住证”制度。

　　上海并不讳言这项制度的特点是留住高素质人才，但是2002年的居住证制度，上海并没有允许非上海的大学生持有这一证件，到了2004年，只要在上海读大学的人都可以拿到居住证。

　　在上海即使有居住证，持证人也不能在上海办理护照，尤其社会保障方面与有上海户口的人差了许多。6年后，在深圳即将全面推出的居住证比上海放宽了许多，仅办理对象、办理过程的便捷就非中国其他城市可比。但与上海一样，深圳居住证并没有改变人口管理的性质，在护照、签证等方面，深圳居住证与上海居住证也一样无能为力，深圳居住证还将面临更多考验。

　　深圳社科院院长乐正认为，深圳与东莞一样，都是以外来人口为主的城市。人口与资源的矛盾，人口与环境的矛盾一样，非户籍人口要求分享发展红利的心情也是一样的。深圳的居住证制度或可为东莞乃至珠三角城市圈的人口管理制度提供参考。

　　原先的户籍管理，无论是身份证还是暂住证都很难提供准确的身份信息。这一次深圳居住证与全国的不同在于它突出了公共服务，我们希望更多的公共服务能够通过这一张卡来实现，尽量减少人们的成本。但是，目前深圳的居住证制度尚需要两到三年的时间进行观察。

　　深圳的居住证制度仍是一个过渡性文件，因为它仍只是一个城市一个地方对户籍制度进行改良。

　　现在，深圳居住证制度到底能有多大作用，到底是否完全适用于东莞，都是未知数，因为我们至今对它可能暴露的问题知之甚少。

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