暂住证

 

（暂住证）

　　暂住证(TemporaryResidencePermit)这个词据说为深圳首创，是深圳移民文化的一个标志性符号，它让初到深圳的外来人口拥有了暂时居住的权利和一个身份，这个词语本身蕴涵着生活的不安定性。中国“打工博物馆”的第一件展品就是暂住证。后来暂住证制度在中国流传开来，暂住证是特定时期的人口管理方式，目前中国不少地区已取消暂住证，由居住证代替。目前仍推行暂住证制度的城市有北京，上海（临时居住证）等城市。

　　一、信息简介

　　1984年，深圳开始实行暂住证制度。然后从上世纪80年代中国多数大中型城市陆续实行，直到今天，一直是大多数城市对非本地户籍人口实施管理的主要办法。暂住证经历过3种版本，最早的暂住证是多页手写的证件形式，比较容易被伪造；后来采用IC卡形式的暂住证，可以机读，内含较多个人信息，但由于成本高，制作周期长，给外来务工人员带来不便，同时在过程中，许多功能由于实际情况限制，很少发挥作用。2003年，《行政许可法》颁布后，暂住证制度的强制性失去了法律依托甚至发生抵触，暂住证成为社会学及法律学专家联合“声讨”的对象，当年少数城市开始取消暂住证制度。

　　2005年，部分取消“暂住证”的城市因外来人口犯罪率反弹而恢复该制度，有些则将“暂住证”换了个说法，“居住证”应运而生，成为各界人事热议的话题。

　　2006年，深圳发布人口管理“1+5”文件，对暂住证管理制度进行改革，减少暂住证类别，降低门槛、

　　简化程序，明确了持证人享有的权利。

　　2008年8月1号开始，深圳居住证制度正式实施，实施了近13年的暂住证制度正式退出历史舞台。7月31日，首批两万张居住证开始在深圳市发放。据了解，深圳市现在共有流动人口800万，预计2008年发放500万张居住证，2009年上半年前居住证发放全部完成。

　　但目前“暂住证”仍是大多数城市管理外来人口的主要办法。

　　二、出台原因

　　近千万外来人口是深圳市的建设者，也给这座城市的治安带来了巨大压力。深圳市从改革开放开始，就成为创业者的乐园，它所拥有的包容气质和巨大的成功，吸引了城外万千人流慕名涌入。他们是这个城市的建设者，给城市发展带来了人口红利，另一方面，也给城市的治安带来了巨大的压力。

　　深圳的社会治安一直广受诟病，参与诟病的当然也包括外来人口。来自深圳市公安机关的统计数据显示，深圳市的刑事案件有九成由外来人口所犯。相关专家解释这种矛盾的现状时称，政府对外来人口的基数控制不力，管理水平低是治安不力的主因。在很长一段时间里，外来人口并未进入政府管理的视野范畴，他们游离于政府的视线外，当然，他们也享受不到基本的文化服务、免费技能培训，缺乏相对公平的教育机会。这种“相安无事”的现状随着深圳经济结构的转型、城市形象更进一步迈向文明，成为一种不得不打破的必须。

　　市公安局推居办多位负责人均坦言，人口管理部门对外来人口的“了解”不够深入，也不够灵活，“有个人来深圳了，既没有工作，也没有找工作的想法。但我们不知道他是谁，不知道他住在哪里，不知道他做什么，也不知道他什么时候离开。”正是这种多重未知的管理现状造成深圳警情不断，市民居住缺乏安全感。“要想堵住犯罪，关键是了解哪些人在犯罪，有针对性地进行打击”，推居办负责人称，居住证的实施对打击犯罪显然不具备直接的效用，但居住证制度实施后，政府有能力对生活在深圳的每一个人做到精确掌控，通过这种“精确”而动态地跟踪流动人口的管理，包括将违法犯罪记录载入居住证内等一系列措施，能“精准”地对犯罪分子实施打击。一直困扰深圳市政府的治安问题有望大幅度改善。

　　三、舆论关注

　　近几年来，暂住证制度的存废一直备受舆论关注，一些专家和法律界人士对暂住证制度的弊端提出了严厉的批评。最近，河南省10名律师上书中国人大常委会和国务院，提出“中国各地暂住证及类似制度严重违反法律，应予审查撤销”。10名律师从法律的角度质疑暂住证制度的合法性。他们认为，针对外地人群办理，并且不办暂住证就不允许在本地居住，这样的规定是典型的行政许可行为，但2004年7月1日起实施的《行政许可法》没有赋予国务院各部委（如公安部、财政部等）和省级政府设立行政许可的权力，所以原来主要由省级政府发布的暂住证规定不应该继续执行。这一质疑显然是很有力量的，让人不能不佩服律师的严谨与犀利。当然，从这个角度对暂住证制度提出质疑，严格说来并不需要特别的专业知识，甚至可以说，在《行政许可法》正式实施后，暂住证制度在法律上已经失去了存在的理由，这在很多人那里已经成为一种常识。比如，早两年多前，武汉市有关负责人就明确表示，实施暂住证制度的依据与《行政许可法》相抵触，取消这一制度，在中国各大城市已是大势所趋。

　　作为一种应当依法废除的“旧法”，暂住证制度为什么在许多地方还能继续存在下去呢？主要原因就在于，有关方面不是从“法律”的角度来认识暂住证制度的合法性，而是从他们更为看重的“社会”的角度，认为暂住证制度继续存在具有相当的合理性。他们坚持认为，即使暂住证制度失去了合法性，其合理性也不可动摇，所以不能为了“合法”而将其一废了之；如果批评者一定要追问合法性，那么通过修改相关法律，使暂住证制度重新变得“合法”，也并非不可能之事。看来，只否定暂住证制度的合法性是不够的，还应当认真审视其存在的“合理性”。

　　综合有关方面为暂住证制度开列的“合理性”，不外乎“限制劳动力盲目流动”和“加强治安管理”两个方面。而在市场经济条件下，劳动力和资金、技术等资源要素一样，需要在自由流动中完成优化配置，劳动力的流动是一个动态平衡的过程，其中即便有一些“盲目”的成分，也会随着市场体系的完善而逐步消解，而勿需政府动用行政手段进行干预。所以，暂住证制度的第一条“合理性”其实是大可怀疑的———它为劳动力的自由流动人为设置门槛，的确能起到限制劳动力流动的作用，在鼓励劳动力流动的今天，这种作用根本就是不合理的，哪里有什么“合理性”可言？

　　至于加强治安管理，也不能成为实行暂住证制度的一条强劲的理由。一个公民来到其户籍之外的另外一个地方，无论是投靠亲友、务工经商还是旅游度假、学习研修，也无论是三年五年的“长期暂住”，还是十天半月的“短期暂住”，只要他通过一定的渠道（如他投靠的亲友、务工的单位、住宿的酒店等）向当地公安机关履行登记备案手续，公安机关就能达到掌握流动人口动态的目的。在加强治安管理的问题上，暂住证制度并不比登记备案更有效，只是在公安机关那里，两者的意义却大不相同———登记备案只是一种日常管理手段，暂住证制度却维系着一种行政权力，以及附加在行政权力之上的一系列部门利益（如收费、罚款等）。在收费、罚款和加强治安管理这两个目标中，如果认为前者很重要，那么，暂住证制度就是合理的；相反，如果认为前者并不重要，那么，暂住证制度对于治安管理的“合理性”也就不复存在了。

　　四、取消之后

　　1、北京暂住证功能将变革

　　北京市的“暂住证”功能将发生变革，持证流动人口可享受市民待遇，由现在单一的“管人”和“卡人”，变成一个为外来人口提供各项服务的凭证。持证的流动人口可凭证享受到子女教育、医疗、购车、计划生育等一系列市民待遇的服务。

　　2、深圳市深圳居住证制度正式实施

　　深圳市公安局副局长施志刚在不久前召开的推居新闻发布会上公开表示：“推出居住证可以让非深户籍人员在深圳立足，并早日安下心来，把这个城市看作是自已的城市，而不是别人的城市。”

　　推居办负责人对此的解读是，暂住证和居住证虽然仅一字之差，但从心理上对常年居住在此的外来人员提供了一种自我认可的形式。此外，由于深圳市流动人口数量巨大，政府公共资源的投入和配置必然是有选择、有针对性的，“没有哪一个城市有像深圳这样大的流动人口基数，政府也不可能对所有人口提供统一的服务，政府要照顾的是真正对城市发展作出贡献的人。”

　　正是基于这种考虑，即将在全市推开的居住证相比以前更具延续性，流动人口在深的表现和贡献年限都将有所记录，一旦政府作出某种决策，居住证的统计信息将成为最科学，最有针对性的参考。淡化户籍观念、承载的信息量大、给予市民待遇以及更加人性化，是推居办眼中的四个新管理理念。深圳市推居办负责人称，居住证相比暂住证虽然只差一个字，但在人口管理上却是一次重大的突破。该负责人称，自从国家收容条例废止之后，深圳的暂住证制度实施的效果已经不明显，即使是“1+5”文件出台后，深圳的人口管理依然没有太大的变化。“虽然办理暂住证是强制性的，但由于深圳流动人口数量巨大，很多人不办证政府也难以发现。”另一方面，由于暂住证对流动人口没有太多的“实惠”，需要办证的人员在怕麻烦的情况下最后也都放弃了。该负责人表示，由于深圳的流动人不仅数量大，而且流动性强，暂住证信息的更改难度大，两年前收集上来的暂住证信息在两年后基本上就销毁了，在这种情况下，流动人口在深活动的痕迹是间断的、不连续的，流动人口的管理难以做到准确、持续。

　　推居办工作人员称，居住证制度相对于暂住证呈现出新的管理理念，一是淡化户籍观念。居住证强化“居民”意识，而暂住证强调“外来”概念。二是承载的信息量大。居住证承载的信息分为两个层面，卡面上有姓名、性别等可视信息，卡内芯片上有机读信息，包括从业状况、社会保险、婚姻状况、计划生育、诚信和违法行为记录等，而暂住证只记录基本信息。三是给予市民待遇。居住证持有者将享受诸多市民待遇，办理以自愿为主；而暂住证没有优惠待遇，在一定程度上存在人格歧视，办证属于强制性。四是管理更加人性化。居住证规定办理时间为进入深圳30天内，改变了过去暂住证制度下凡暂住3日以上均需办理暂住证的“一刀切”管理模式。

　　“现在中国都没有哪一个城市能够完整地掌握流动人口的信息，这是我们的目标，也是非常有难度的一个工作，但做好了对中国都有借鉴意义。”推居办负责人称，在追求民主和平等的社会环境中，居住证制度是人口管理从强硬向人性的一种转变。

　　五、相关问题

　　本市对外地来京人员实行暂住登记和《暂住证》制度。《暂住证》是外地来京人员在本市临时居住的合法身份证明；外地来京人员到达本市后，应在三日内到其暂住地派出所申报暂住登记。其中，年满16周岁，在本市暂住时间拟超过一个月的或者拟在本市从事务工、经商等活动的外地来京人员，应当在办理暂住登记的同时申领《暂住证》。

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