陈晓：深圳居住证：人口管理的第三条道路

 

（陈晓：深圳居住证：人口管理的第三条道路）

　　深圳将从2007年8月起试行居住证，试图通过渐进的方式，对1000万流动人口进行选择性管理。“以证管人”成功与否尚无定论，但作为流动人口占城市人口约80%的大城市，深圳的做法对被移民大军裹挟的城市，无疑有着借鉴意义。

　　1987年冬天，高华友骑着自行车从深圳的主干道——深南大道上经过。他看到北风吹起落叶，哗一下从马路的这头吹到另一头，毫无阻隔，街上空无一人。“深圳好冷啊。”高华友这样形容自己当时的感觉——长期从事人口管理工作令其对人气的聚散有着“职业”敏感。

　　留住“候鸟”

　　那一年全国范围内的宏观调控是深圳自1979年建市以来遭遇的第一个城市发展的“严冬”。对这个依靠特殊政策起家的城市来说，中央的每次宏观调控，都会给这个城市带来巨大震动，人口的增减就是一个明证。自1987年后，深圳还经历过几次短时间内从人头攒动到万户萧疏的变化。目前深圳市的人口流动率依然保持在26%，每年交流量上百万。甚至有这样的评论：深圳的人口像股市，换手率太高。

　　1000万的流动人口是这个城市的主体。他们和户籍人口的比值是1：6.8。但是他们中的大部分人是这座城市的候鸟。没有自己的住房、户口，不能从银行中获得贷款以经营更好的生活，找不到工作时，生活会失去一切保障。一旦山雨欲来，政策有变，这个城市面临困境，这些边缘人的第一选择是离开。

　　“城市必须要有人口规模，才有自我可持续发展的动力。深圳必须增加户籍人口。”已在深圳市从事几十年人口管理工作的高华友说。他现在是深圳市人口管理办公室调研员。早在2005年，深圳市政协委员俞喜平就提案，深圳应一次性大批量批准户口迁入，在两三年内将户籍人口数量提高到600万人左右，夯实深圳的“根”。

　　从2005年深圳的“1+5”人口管理文件(《深圳市关于加强和完善人口管理工作的若干意见》及有关户籍、居住、就业、计生、教育管理等5个配套文件中的“投资纳税入户”和“技术技能入户”，到2007年8月即将在深圳试行的居住证，深圳正在通过渐进的方式，对1000万流动人口进行选择：哪些人适合留在这座城市，哪些人是城市所需要的。

　　但目前基础建设依然是这个城市投入最多的款项，在这样的财政分配格局下，政府能有多大财力来分担对个人的公共支出，能接纳多少人进入深圳的福利体系，还是一个两难的选择。

　　居住证试行：欲说还休

　　自从2005年以来，深圳的人口管理开始重心下移，以基层社区为单位。因此，居住证的办理也将由社区代办。但试点区域的盐田区海山街道办的梧桐社区迄今还未接到有关居住证施行的相关通知。“没有任何培训，也没有文件说明。”社区工作人员许剑生对记者说。

　　“获得居住证的人到底能享受什么福利，现在还不敢说。正式实行的时候没有怎么办？”盐田区综合治理办公室副处长叶健如此解释为什么直到7月中旬，政府依然对居住证办理细则三缄其口。

　　对这些大量涌入城市的外地劳工，城市在接受他们对城市增长的贡献时，能给他们什么？这是中国进入工业化，大量农村人口进城后，所有大城市要面临的人口问题。

　　深圳市公安局副局长、新闻发言人申少保表示，深圳市即将在8月试行的居住证将分为A、B两类。政府认可的稳定职业者，可获得A类居住证，这是一类有含金量的身份认证，持证人可在工作、生活、子女教育等方面享受系列便利。B类居住证则是在这个城市立足的底线——所有在这个城市的非户籍人口都必须办理，才能获得居住等基本权利。

　　以证件对城市人口进行身份标识是公共管理的一个敏感区域，通常会被民间舆论打上“二元结构”“侵犯迁徙、居住权”等标签。深圳的居住证一事从2005年就开始提出，但推行日期一推再推，“其中争议最大、政府顾忌最大的问题也就是社会公平。”深圳市人口管理办公室调研员高华友说。

　　但是，这又是目前公共管理无法回避的问题。“中国这样一个资源少，人口多的国家，城市要搞现代化，一段时间内社会必然二元。”中国农业大学教授何慧丽告诉记者，这是她和温铁军等学者在长期农村实践中得出的一个共识。

　　深圳即将试行的居住证，将对已然存在的二元社会进行人口的重新分类，其中又涉及到公共资源分配的调整。“中国由计划经济向市场经济转型过程中，深圳完成了经济‘试验田’的任务。而现在，深圳需要当起新的‘排头兵’——在资源紧缺、人口密度高、社会发展矛盾突出的条件下如何构建和谐社会。”深圳综合研究院主任研究员李津逵说。

　　资源匮乏下的移民综合征

　　深圳的“长安街”深南大道正在进行修缮。出租车司机刘响告诉记者，在过去十年，他看到这条城市的主干道已经进行了两次扩建。路中间的分隔区由花坛变成为了单薄的白色铁栏杆。有的路段两边的绿化带也浓缩成窄窄的石基。这些变化让深南大道从四车道变成了双向六车道，但是堵车依然日益严重。

　　紧张的不仅是道路和公共交通。作为全国最缺水的城市之一，深圳市目前可供的水资源量仅为12.59亿立方米，而深圳2003年的用水量已达到12.3亿立方米。也就是说，深圳年用水需求已基本达到供水能力的临界点，而需求量每年仍以约7000万立方米的速度增长。市水务部门作了一个预测，到2010年，深圳市每年需水量将达到19.43亿立方米。即使现在还在规划中的东部水源工程二期全部建成，深圳可供水量也只有19.12亿立方米。

　　土地也在告急。深圳三面环山，一面临海，根据2003年的统计数据，平均每平方公里土地上有3597人生活。单凭这一个指标，总面积不足2000平方公里的深圳就足以号称“超大城市”。根据同期统计数据，总面积约16万平方公里的北京，人口密度不过881人/平方公里。

　　1999年，深圳修建滨海大道，就开始学习香港填海造田。至今变成陆地的海域大约为34.65平方公里，相当于5个蛇口半岛。从海洋夺来土地的后果是，毗邻大海的红树林自然保护区，10年来面积已缩减一半。如今可期待的增加土地方式是重新划分市域，但看起来遥遥无期。

　　所有移民城市病的诱因中，“2001年收容遣送条例取消，冲击最大。”高华友说。

　　2001年收容遣返制度废止，暂住证失去强制效力。深圳市出现了短时间内最大量的人口增长。“从2001年之后两年时间，深圳市暂住人口从700万增加到1000万。”高华友说。

　　随之而来的，是“飞车党”和“同乡村”。流动人口大量聚集的关外地区，成为一些新流民作奸犯科的高发场所。广东地区臭名昭著的“飞车抢夺”，始发地就是深圳宝安区。“这些人在家乡专门进行摩托车训练，熟练之后来城市作案。”高华友说。据深圳市人口办公室副处长卢文彬2005年介绍，深圳基层派出所刑事发案量相当于内地中等城市的刑事发案量，而其中流动人口犯案占98%，深圳同乡村犯罪团伙就有2000多。

　　此外，城市还开始出现一些形形色色的新面孔，比如每个十字路口等待红灯亮起后行乞的乞丐，和在街头兜售10元一支的玫瑰、不达目的不罢休的卖花小孩。最让城市管理者头痛和警觉的是在城市经济链条外流动的摊贩。据高华友介绍，自2001年后的两年时间里，深圳一共有17.6万户无证经营户，60万户无证摊贩。

　　城市要反哺哪些人？

　　深圳现在每年流入十几万人，人口数量已经“走到山顶”，深圳市发展改革局社会发展处董告诉记者说。深圳目前的人口结构是：具有大专以上学历的不足8.4%，而具有初中以下学历的劳动力人口却占到66.52%。这些最低月薪不超过1000元的劳工，分享着最少的公共资源，却曾经是深圳最主要的城市竞争力。

　　大量低薪的年轻劳工喂养了这个城市。“深圳用20多年的时间，走完了别的城市需要200年才能完成的路。”深圳市社会科学院社会发展所所长杨立勋说，深圳能够由1979年的31万人口和只有一名工程师、国内GDP不足2亿元的宝安县，变成今天的百万人才、千万人口和数千亿GDP的超大城市，是大量廉价的劳工激活了深圳。

　　但这些人并不能全部享受“市民待遇”。国家发改委曾经做过一个调查，花多少钱可以把深圳所有的流动人口都转变为户籍人口。高华友算了一下，结论是：3年内投入2000亿。

　　深圳综合研究院的主任研究员李津逵说：“根据我们的调查，每1亿元的IT制造业投资，需配置1000个流水线上的工人。如果政府建造大批的‘廉租房’来安置工人，按现在城中村出租屋面积计算，建安工程投入需要1000亿～1500亿元，而深圳政府从1995年到2000年用于基础设施和城市建设的费用只有350亿元。也就是说，政府部门不吃不喝，也要花25年的时间才能满足廉租屋的要求。”

　　这是深圳政府不可能接受的一种调整人口结构的方法。深圳市的财政收入支配中，基础建设依然是第一位的。这是一个难以从道义上问责的问题。“城市的基本目标就是增长。”这是社会学家莫勒宁研究城市的特性后得出结论，“否则，城市会被房地产商抛弃在尘土中(转而开发其他城市)。因此在土地开发商、银行家、市长以及媒体的共同作用下，城市增长几乎成为每一座城市异常强烈而一致的目标。土地的销售开发决定了城市最基本的扩张形式。”

　　在财力有限的情况下，大量的低级劳工从城市的产业基础变为城市增长的障碍。深圳必须要对非户籍人口进行筛选。它用的是渐进式——每年投入几百亿，转入16万个户籍指标，也就是说，每年从800万农民工和30万工商户中，挑选出可以帮助它增长的16万个人。

　　居住证的福利想象

　　入户指标每年都没有全部完成。能够进入这类指标的是三类人：获得高级技术职称，三年个人纳税总额24万，以及政策迁户口。前两类占了深圳户籍指标的绝大多数，也是深圳市流动人口“转正”的主要方式。但1000万人中，符合政府设定的市民条件的人并不多。

　　获得A类居住证的人群，是转化为户籍人口的后备军。他们需要在深圳有稳定工作至少半年以上并且签定了劳动合同。和全国其他城市的外来就业者相比，能够获得A证者此前已经享受着令人羡慕的福利待遇：拥有一张社保卡，上面包含着他们在这个城市的医疗，养老和失业的保障。如果住院，他们可以从这张卡上直接划掉90%的费用。和另一个超大型的移民城市——北京相比，这是商业保险才能享受到的内容。他们的孩子也大量进入当地入学。目前深圳的80万中小学生，有60万都是外地人口。

　　实际上，“以前深圳市政府的财政体系只管182万深圳户籍人口，而现在则扩大到了包括非户籍人口在内的827万人，社会保障等多数公共服务已经开始逐步覆盖到全社会。”深圳社会科学院院长乐正说。

　　而182万有深圳户口的人还享受着政府更全方位的照顾。比如他们可以在失业的3个月里去政府免费提供的培训中心学车，还可以报销门诊大部分费用。这些零碎的差别，折算成现金也是一笔不小的数目。高华友1995年就做过测算，将一个流动人口转为户籍人口，市财政将为此支付15万元。按今天的市价，“每人至少需要35万。”高华友说。

　　但即使是没有历史包袱的深圳也不敢一步跨越这些界限，实现“城市大同”。目前所知，政府给A类居住证获得者的福利增加，是给予他们更多的信用，扩展他们在这个城市的生活空间。“比如，可以开通全球通手机，这之前是需要本地户口才能办理的业务。还有银行贷款，不需要保证金限制，还有信用卡的额度等等。”高华友说。

　　

　　（原载于中国新闻周刊）

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