居住证的制度价值与立法定位

 

（居住证的制度价值与立法定位）

　　【摘要】户籍壁垒、非永久性迁移、城乡二元结构是居住证制度产生和存在的社会基础。居住证制度既有让流动人口分享居住地公共服务、保留农村进城人口的土地权利、有效缓冲城镇化的社会风险等制度优势，也有未完全打破户籍壁垒、降低农村人口迁户意愿等制度缺陷，在推进城镇化过程中应科学合理地协调居住证制度与户籍制度改革的关系。

　　【关键词】流动人口户籍壁垒居住证公共服务

　　【中图分类号】D922【文献标识码】A

　　进入21世纪以来，随着人权入宪、以人为本理念的深入和劳动力市场供求关系的变化，流动人口管理已经由20世纪80、90年代的防范控制型转变为服务管理型。各地先后出台了居住证的管理办法，2015年12月国务院发布了《居住证暂行条例》，对居住证的申领、持证人的权利做了规定。近几年，学者对居住证的制度规则和社会效果做了较为细致的探讨，但对居住证的制度价值等理论问题研究不足，对新型城镇化形势下居住证的制度定位缺乏深入研究。对于这些问题的思考，有助于增强居住证立法的科学性和严密性，协调居住证制度与户籍制度改革的关系。

　　居住证制度的社会基础

　　户籍壁垒造成的流动人口公共服务缺失是居住证制度产生的直接现实原因。改革开放以来，随着我国的工业化和城市化的发展，大量人口从农村流向城市，从中小城市流向大城市，流动人口的规模持续扩大。然而，我国至今实行的仍是1958年基于计划管理和城乡分割所制定的《户口登记条例》，该条例将户口迁移，尤其是农村向城市的户口迁移事由限于正规就业、大专院校录取等情形。严格的户口迁移政策成为城乡之间、地区之间一道难以逾越的“壁垒”和“藩篱”，导致城市中流动人口“人户分离”。大量流动人口虽已在城市居住、工作、生活多年，却仍不能将户口迁入所居住的城市，出现了农民工、“北漂”、“南漂”等独特的社会现象。同时，计划经济时期形成的城市劳动就业、义务教育、社会保险、住房保障、社会救助等公共服务仅面向户籍人口，将流动人口排斥在外，导致流动人口公共服务缺失，严重影响到流动人口在城市中的工作和生活。

　　非永久性迁移是居住证制度存在的重要现实基础。近年来，随着新生代农民工成为主体，农民工定居城市的意愿不断增强，但多数农民工的地域转移、职业转换、身份转变都具有不彻底性，城乡双向流动仍是当前农村人口外出务工的基本特征。①制度障碍与经济障碍共同造成了多数农民工选择了非永久性迁移方式。一是城市就业不稳定，缺乏健全的社会保障。农民工主要集中于城镇劳动密集型行业，多属于非正规就业。二是城市生活成本高，特别是房价过高。农民工不愿意定居城市的原因中，排第一位的是“买不起房”，占65.29%。②三是农地制度改革滞后，农民工的土地权利缺乏获得合理的退出机制。因此，在加快户籍制度改革引导农村人口在城市定居并迁入户籍的同时，我国要充分考虑多数农民工在城市和农村之间双向流动的现实，通过居住证制度保障农村进城人口获得城市公共服务。

　　城乡二元结构是居住证制度存在的根本社会基础。近年来，我国工业化、城市化、现代化程度快速提高，已经迈入了中等收入国家行列，但城乡二元结构依然明显，城乡差距过大。城市已经基本破除了计划经济体制的束缚，构建起了基本适应市场经济的制度规则。在农村，尽管家庭承包责任制使农民获得了土地的承包经营权，但集体所有的土地制度还没有改革，城乡二元制度体系没有根本改变。③城乡二元体制主要体现在土地制度上：土地所有权的二元制。1982年宪法确立了城市土地属国家所有、农村土地属集体所有的土地所有权二元体制，并禁止土地的买卖。由于法律对农村集体成员资格缺乏明确规定，导致农村土地所有权主体范围模糊；土地使用权的二元制。《物权法》确立了我国城乡二元的土地用益物权体系。在城市国有土地上设定的土地使用称为建设用地使用权，在农村集体土地上设定的土地使用权主要是仅面向本集体成员的土地承包经营权和宅基地使用权，并受到严格的用途管制。土地使用权流转的二元制。城市建设用地使用权可以在房地产市场自由处分和交易，农村土地使用权的处分受到严格限制，农地承包权和宅基地使用权不能自由转让和抵押。在城乡二元体制下，居住证制度成为解决流动人口市民待遇问题的现实制度选择。

　　居住证的制度优势

　　城乡户籍迁移自由是我国户籍制度改革的最终目标，但在城乡二元体制难以突破的情况下，居住证制度具有不同于户籍制度的独特制度优势。

　　打破户籍壁垒，让流动人口分享居住地公共服务。改革开放以来，我国一直在探索户籍管理制度改革，但进展迟缓，收效不大，特别是大城市的落户门槛依然很高。居住证制度将流动人口获得城市公共服务的方式从户籍迁移的“高门槛、一次性”转变为居住证的“低门槛、阶梯式”，依据居住年限等情况赋予流动人口不同的福利和权益。居住证制度避开了户籍制度壁垒，通过制度创新灵活地解决了流动人口的市民待遇问题。居住证制度赋予了流动人口子女就学、劳动就业、优生优育、卫生防疫、社会保险等社会权利和证照办理、公共交通优惠等便民措施以及流动人口参与社会事务管理的权利。居住证制度打破了原先以户籍为基准的公共资源配置方式，将公共服务从城市户籍人口扩大到持有居住证的流动人口，具有淡化户籍管理、加强流动人口权益保护、促进城市经济和社会发展等积极意义。④居住证制度也促使城市政府承担起为流动人口提供公共服务的责任，推动流动人口工作从管理为主转变为服务为先。

　　保留农村进城人口附着于农村户籍上的土地等权利。作为流动人口主体的农村进城人口通过居住证在享受城市公共服务的同时保留农村户籍，从而保有附着于农村户籍上的土地等权利，有利于保护农村进城人口的合法权益。农村户籍附着有与城市不同的财产权利，这包括以农村集体经济组织成员权为基础的土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产收益分配权等。农民所享有的权利带有强烈的身份性、以土地权利为核心、土地权利取得的无偿性、平均分配性、处分权的严格限制、宅基地使用权的无期限性等特点，其中最突出的性质是强烈的身份性。《农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”，《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，将土地承包权、宅基地的权利主体限定为本集体成员、村民。国家为了推进人口城镇化，鼓励农村人口在城市落户，规定农民进城落户不得以农民放弃土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产收益分配权等三项权利作为前提条件，但该政策尚未转化成法律，并且与现行法律规定和实际状况相冲突，因而国家应当及时修改有关法律，让农民放心进城落户。居住证制度不存在户籍迁移所存在的诸多问题困绕，它在让农村进城人口享受城市公共服务的同时保留其农村户籍，从而保有其集体成员权及其他权利，避免损害农村进城人口的合法权益。

　　有效缓冲和化解户籍制度改革与城镇化可能存在的社会风险。居住证制度保留农村进城人口承包地、宅基地更重要的意义在于，土地不仅是农民工的财产，更是农民工的生存保障；对社会而言，在于其社会稳定器功能，从而降低户籍制度改革和城镇化的风险。我国人多地少、人均资源匮乏、城乡发展不平衡，这决定了我国实现工业化、城镇化的长期性。国家新型城镇化规划显示，从1978年至2013年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点，城镇化速度也很快。中国城镇化过程中没有出现拉美等国家的贫民窟、犯罪问题，这在一定程度上要归功于对农民工土地承包经营权和宅基地使用权的保障，为农民工留有退路。在2008年全球金融危机期间，中国返乡的农民工大约占到外出农民工总数的40%~50%，有7000万人左右。⑤多数农民工在城市就业不稳定，如果再让农民工失去土地，就可能引发社会风险。

　　居住证的制度缺陷

　　作为户籍壁垒下解决流动人口特别是农民工公共服务问题的应对之策，居住证制度也存在着明显的制度缺陷。

　　居住证制度并未完全打破户籍壁垒，不能取代户籍迁移自由。居住证制度使公民待遇更加多样化，不符合公民法律地位平等的原则。有学者认为，居住证制度将市民区分为户籍人口、居住证持有人、未办理居住证的流动人口三种身份，在待遇上分别属于城市中的一等公民、二等公民和三等公民。⑥居住证制度反映了户籍壁垒下城市公共服务对流动人口的有限放开，带有一定歧视色彩。而从另一个角度看，居住证持有人不仅可以享受户籍地的福利待遇，而且还可以享受居住地公共服务，在形式上对户籍居民也是不公平的。因此，在全面推行居住证制度的同时，应当加大户籍制度改革力度，逐步消除城乡二元户籍制度和户籍壁垒，实现户籍迁移自由。

　　居住证制度进一步降低了农村人口向城市迁移户籍的意愿。居住证在某种程度上发挥着城市户籍所具有的公共资源分配功能，从而削弱了城市户籍的作用，在一定程度上降低了农村人口落户城市的意愿。不仅多数农民工不愿意将户籍转入城市，而且农村大学生将户籍转移到城市的比例也不断降低。根据《户口管理条例》的规定，农村大学生凭学校录取通知书有权将户口迁入城市。但大学生入学时户口迁移率已经从计划经济时期的100%，逐年下降到近年来的不足50%甚至更低。⑦国家新型城镇化规划显示，2013年我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，二者相差约18个百分点，而且自改革开放以来一直呈现逐年扩大的趋势。大量农村人口在城市工作和生活，但户口仍在农村，不仅降低了户籍人口城镇化率，也导致大量农村进城人口不能完全从农村土地中解放出来，影响了农业现代化的进程。

　　居住证的立法定位

　　居住证不是居住许可。居住证与暂住证有着直接的历史渊源关系，二者都是针对流动人口设计的管理制度，都要求流动人口在居住地有长期居住的意愿和事实，都是由公安机关发放的身份证明。但居住证与暂住证有着不同的性质。首先，暂住证是对流动人口在城市合法居住的行政许可，未取得暂住证而在城市居住属于违法行为，要受到行政处罚，甚至会发生强制收容遣送原籍的后果。而居住证是对流动人口在城市长期居住事实的确认和赋予其准市民身份。有人认为各地对未办理居住证的行为缺乏惩罚性后果是一种立法缺憾，这种观点显然仍是从行政管理、社会控制的角度去认识居住证制度。其次，暂住证制度侧重于治安管理、流动人口的社会控制，而居住证制度强调流动人口的权益保护和城市政府的公共服务责任。再次，暂住证的办理具有强制性，而居住证则是自愿申领。居住证制度通过提供公共服务激励流动人口办理居住证从而提高居住登记的比例，但不能反过来因为流动人口不办理居住证而给予处罚，不办理居住证的后果应是流动人口不能享受居住地政府提供的相应公共服务。

　　居住证不同于居住登记。居住证的福利待遇虽然对居住登记有一定的促进作用，但仅靠居住证的激励作用，实现流动人口居住登记全覆盖的目标还难以实现。例如，郑州市实行“低门槛”的居住证制度，大部分福利和权益可以凭证“一次性”获得，但办理居住证的人数也仅占到流动人口总数的六成。⑧居住登记有利于政府管理部门掌握人口流动状况，从而更好地服务于治安管理和人口管理，科学作出城市规划和管理决策，做好流动人口服务工作。居住登记不同申领居住证，居住登记是强制性的，不办理居住登记应当承担一定的法律责任。因此，应当加强居住登记管理和加大对未办理居住登记行为的处罚力度。

　　合理确定居住证持有人享受居住地公共服务的范围。当前，一方面城市政府要切实承担起为流动人口提供公共服务的责任，避免服务不到位、服务虚化等问题。另一方面，需要合理确定持证人享有居住地公共服务的范围，将专属于户籍人口的待遇，如最低生活保障，住房保障等排除在外，或确定城市户籍人口的优先权。这是因为我国基于城乡二元结构建立了城乡有别的最低生活保障、住房保障制度。市民不占有任何生产资料，失业后将失去生活来源，需要获得社会救助。而农民拥有作为生产资料的承包地和作为生活资料的宅基地，可以保障基本的生活。而且，我国农村已建立了最低生活保障制度和农村危房改造制度，弥补了土地保障的不足。在城市财政有负担能力的情况下，城市政府可以向符合条件的持证人提供住房保障、最低生活保障，但应当保障本地户籍人口的优先权。这样的制度安排，既有利于保障城市生活困难人口的基本生活，也有利于鼓励农村进城人口将户籍迁入城市，促进人口城镇化。

　　居住证制度与户籍制度改革的协调。户籍制度改革应以户籍迁徙自由为目标，逐步降低城市落户门槛和改革农村土地制度，最终在城乡间、地区间实现户籍迁移自由。在城市户籍壁垒高启时，居住证享受的公共服务范围应当尽可能放宽，以降低户籍壁垒的消极影响；随着城市户籍壁垒的逐步削弱，应当相应提高居住证的申领条件和限制享受公共服务的范围，以鼓励流动人口落户城市，实现居住地与户籍的一致。因此，不同时期、不同城市应实行有差别、动态化的居住证制度。不同地方之间的区域竞争是中国经济改革能够取得巨大成就的重要驱动力，居住证的中央立法不仅要实现各地居住证制度的统一性，还应注意其差异性与灵活性，给予地方政府一定的自主权。当我国城乡二元结构基本消除，城乡户籍制度逐步还原到其人口登记的本来功能，公民可以在城乡之间、地区之间自由流动和迁移户籍时，居住证制度将完成其历史使命，退出历史舞台。

　　（作者分别为中国社会科学院马克思主义学院博士研究生、河北科技大学文法学院副教授，河北科技大学理工学院政工师；本文系河北省社会科学基金项目“以房管人：流动人口管理制度创新研究”和“河北省推进水资源生态补偿的制度选择”的研究成果，项目编号：HB15FX025、HB14FX027）

　　【注释】

　　①⑤国务院发展研究中心课题组：“农民工市民化进程的总体态势与战略取向”，《改革》，2011年第5期。

　　②白天亮：“房价太高成农民工不愿定居城镇主要原因”，人民网，http//finance.people.com.cn/n/2013/0412/c1004-.html．

　　③陆学艺，杨桂宏：“破除城乡二元结构体制是解决‘三农’问题的根本途径”，《中国农业大学学报》（社会科学版），2013年第3期。

　　④谢宝富：“居住证积分制：户籍改革的又一个‘补丁’？—上海居住证积分制的特征、问题及对策研究”，《人口研究》，2014年第1期。

　　⑥唐钧：“差强人意的居住证制度”，《中国人力资源社会保障》，2015年第3期。

　　⑦汪芸，闫继锋，卢彩静：“高校学生户口迁移现状与户籍制度改革对策—以驻秦皇岛高校大学生户口迁移现状为例”，《现代交际》，2013年第3期。

　　⑧王阳：“居住证制度地方实施现状研究—对上海、成都、郑州三市的考察与思考”，《人口研究》，2014年第3期。

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