居住证制度是一大进步

 

（居住证制度是一大进步）

　　2015年2月16日公安部《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》和2014年7月24日国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，对户籍制度改革做出了顶层设计和总体部署，预示着中国城乡一体化发展开始进入新阶段：取消暂住证制度，全面实施居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

　　暂住证制度是计划经济和改革开放相互叠加的历史产物。新中国成立以后，根据计划经济的要求，我国建立了严格的城乡户籍管理制度，农村人口被严格束缚在土地上，而随着改革开放与家庭联产承包责任制的推行，大量农村剩余劳动力出现了向城市流动的现象。1953年4月17日，政务院下达了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，要求对流入城市的农村劳动力实行计划管理。如何劝阻农民盲目流动、有效管理城市中的外来人口、维护好城市社会治安，成为暂住证制度的逻辑。改革开放后，在外来人口管理的压力下，1984年，由深圳特区在全国率先实行“暂住证”制度，并实行过三个版本。之后，暂住证制度开始向其他城市推广开来，成为管理外来人口的主要手段。为此，1980年代公安部出台了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》；1992年初，国务院出台《关于收容遣送工作改革问题的意见》，要求居住3天以上的非本地户口公民办理“暂住证”，否则就视为非法居留，须被收容遣返。这一规定，表明中央对全国各城市暂住证的认可。这种制度安排，在某种程度上，对城市管理外来人口发挥了切实有效的作用。而2003年由于“孙志刚事件”的发生，国家废除收容遣送制度，颁布实行《行政许可法》，暂住证制度的强制性失去了原有的法律依托，于是一些城市陆续放弃了暂住证，开始探索“居住证”制度。目前，如上海基本形成了居住证积分制度框架，初步打通了居住证向常住户口转化的渠道。

　　取消暂住证实行居住证，具有深刻的社会意义。两者尽管只有一字之差，但其内涵及价值存在本质的区别，主要表现在三个方面：一是暂住证代表着城市对外来人口的排斥和歧视，而居住证代表着城市对外来人口的接纳和包容，更代表着对人的尊重。二是暂住证只是外来人口在城市取得临时合法居住的凭证，并没有任何可以享受的公共福利和权利，而现行的居住证，虽然在不同城市中的含金量不尽相同，但拥有不同性质居住证的持有者，可以阶梯化地享受当地教育、医疗、社保、办证等基本公共服务，这充分体现了社会建设的公平性、包容性。三是居住证制度的实行，代表着政府、个人权利与责任的重新界定与崭新要求。暂住证是不考虑个体在城市干什么事情、有无正式工作和住所，只要来到城市逗留一定期限，就得办理，仅作为相关部门人口管理的凭证和依据，个人不承担任何责任和义务，当地政府除了管理外，并没有服务暂住人口的职责与义务。而居住证的实施，个体需拥有合法稳定的住所与稳定就业以及缴纳一定年限的社会保险，相应地，政府需要给拥有居住证人口提供均等化的公共服务。可见，针对外来人口管理，居住证标志着城市政府从管理走向服务的重大转变，对稳定外来人口心态、提高生活质量、促进社会和谐等方面具有重大作用，是一项革命性的变革。

　　要想建立成熟完善的居住证制度，需要综合配套政策的支撑与衔接。目前国家正在对《居住证管理办法》征求社会意见，假如该办法正式颁布以后，按规定居住证持有人享有与当地户籍人口同等的权利，包括义务教育、就业等多项基本公共服务方面享受平等待遇，并可逐步享有住房保障、养老服务、社会救助、随迁子女异地中高考等权利。对国家或城市而言，这是一个巨大的治理挑战，在国家和城市两个层面，都需要综合配套政策加以支持，做到暂住证向居住证转变的无缝衔接。为此，国家层面，需要做好两点：一是转变传统的按行政级别、户籍人口为依据的资源配置模式，建立按实际常住人口配置资源的新模式，真正做到费随事转、物尽其用。二是建立健全新型城镇化、流动人口市民化的成本共担与财政转移支付制度。要根据人口流动的方向与实际情况，向外来人口集中的特大城市或省区，加大转移支付力度，减轻城市流动人口市民化的成本压力，确保跨省区经济社会发展的公平性、积极性和主动性。在城市层面，需要做好三点：一是改革优化财政支出结构，加大公共服务的投入力度，建立健全覆盖全民的公共财政制度。特别要加大对教育、医疗、文化、就业、社会保障等基本公共服务的投入，增加公共服务的规模和数量。二是深化社会公共服务领域的社会化、市场化改革，吸引更多的社会资本参与公共服务生产和供给，借助市场、社会的力量，切实满足广大居住证持有人口的基本服务需求。三是积极探索居住证与城市户籍相衔接的有效制度，逐步拉平居住证与户籍之间的福利差距。

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